Presidente, primer ministro, reina, canciller. Todos estos nombres pueden atribuirse a figuras de extrema importancia para una nación, una cultura y un pueblo. Representan los cargos más altos dentro de la jerarquía de un Estado y reúnen funciones fundamentales para el funcionamiento y el desarrollo de un país. Pero, al fin y al cabo, ¿cuál es la diferencia, por ejemplo, entre la reina de Inglaterra, Isabel II, y la entonces primera ministra, Theresa May? ¿Cuáles son las diferencias entre estos dos cargos y por qué en algunos países, como Brasil, no existe esta división?
Estas y otras preguntas pueden responderse a partir de dos conceptos de la teoría política: Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. La forma en que se presentan estos dos cargos varía mucho de un país a otro. Esto se debe a que están directamente relacionados con la historia local, el desarrollo de las instituciones nacionales y el pensamiento político y cultural de la población. Por esta razón, existen países en los que el Jefe de Estado y el Jefe de Gobierno son personas diferentes y también países en los que ambas funciones están reunidas en una sola persona o incluso distribuidas entre varias personas y, en algunos casos, entre distintos países.
En términos generales, los Jefes de Estado y los Jefes de Gobierno se diferencian por los poderes, las funciones y las responsabilidades que les atribuyen la Constitución del Estado-nación y la tradición nacional. Mientras el primero desempeña un papel simbólico y ceremonial muy significativo y de gran visibilidad, el segundo concentra las tareas del gabinete del Poder Ejecutivo.
Para mostrar cómo funcionan ambos cargos, utilizaremos como ejemplo tres países con sistemas políticos diferentes —para comprender mejor estos sistemas, recomendamos la lectura de este artículo—: Inglaterra (parlamentarista), Francia (semipresidencialista) y Estados Unidos (presidencialista). El caso brasileño, al igual que el de la gran mayoría de los países latinoamericanos, se aproxima mucho al sistema estadounidense, por lo que volveremos a él más adelante.
Jefe de Estado
El Jefe de Estado puede considerarse el máximo representante público de un Estado-nación. Desempeña un papel representativo que trasciende a la propia población y personifica los ideales y la continuidad del Estado. Funciona como un símbolo de la legitimidad y de la fortaleza de un país. Como encarnación del espíritu de una nación, el Jefe de Estado suele ser alguien que representa, ya sea por herencia, por la fuerza o por elección, el poder de un pueblo. Por eso, en muchos países, incluidos varios europeos, esta función está vinculada a la familia real, y el rey o la reina ostentan el título de Jefe de Estado.
Entre las funciones y responsabilidades del Jefe de Estado se encuentran diversos compromisos simbólicos. Entre ellos están condecorar a héroes de guerra, recibir a Jefes de Estado extranjeros y a sus delegaciones, realizar visitas oficiales a otros países para representar la voluntad de su nación, mantener diálogos abiertos con líderes nacionales e internacionales y participar en inauguraciones y eventos especiales (deportivos, artísticos, entre otros). Además, la imagen del Jefe de Estado también suele utilizarse para reforzar esta representatividad, por lo que sus retratos pueden estar presentes, por ejemplo, en establecimientos públicos y monedas.
Junto con este papel simbólico, el Jefe de Estado también puede asumir poderes ejecutivos y políticos. En muchos países desempeña un papel diplomático importante y puede firmar y ratificar tratados internacionales, cumpliendo en algunos aspectos funciones similares a las de un ministro de Relaciones Exteriores. En muchos otros, el Jefe de Estado tiene la prerrogativa de nombrar ministros e incluso Jefes de Gobierno y jueces. Además, en muchos países es considerado el comandante supremo de las Fuerzas Armadas, puede gozar de inmunidad judicial y tener la facultad de conceder indultos —en Brasil, por ejemplo, el presidente puede conceder indultos a personas condenadas, extinguiendo su pena; algo similar ocurre en muchos otros países, aunque de diferentes maneras—.
En muchos casos, el Jefe de Estado también concentra algunas funciones legislativas, como firmar, ratificar e incluso vetar leyes y proyectos provenientes de las cámaras legislativas, disolver el Poder Legislativo y destituir a Jefes de Gobierno.
Cabe destacar que todas las responsabilidades y facultades mencionadas anteriormente varían de un país a otro y que cada caso tiene características propias del contexto al que pertenece.
Otro aspecto que varía es la fuente de legitimidad del Jefe de Estado. En el Vaticano, por ejemplo, el Papa desempeña la función de Jefe de Estado a partir de una legitimidad religiosa. En Inglaterra, en cambio, esa legitimidad proviene de la pertenencia a la familia real. En países presidencialistas, como Estados Unidos y Brasil, la legitimidad procede del voto. También existen casos de Jefes de Estado designados e impuestos por otros países, así como de personas que llegaron al poder por medio de la fuerza o de una revolución.
Volviendo a los países tomados como ejemplo: en Inglaterra, como se mencionó anteriormente, el Jefe de Estado es la reina o el rey, quienes asumen funciones simbólicas y legislativas. En Francia, el presidente es el Jefe de Estado y es elegido mediante voto directo en dos vueltas. Tiene la prerrogativa de elegir quién será el Jefe de Gobierno, aunque dentro de las reglas del sistema político francés y de la relación con la Asamblea Nacional. En Estados Unidos, en cambio, ambos cargos no se diferencian: tanto la función de Jefe de Estado como la de Jefe de Gobierno son ejercidas por el Presidente.
Jefe de Gobierno
Al Jefe de Gobierno le corresponde liderar y formular políticas públicas, económicas y sociales, mantener el funcionamiento del Poder Ejecutivo y su relación con el Legislativo, promover el diálogo entre los partidos, los actores institucionales, el Jefe de Estado y la población. En términos generales, el Jefe de Gobierno es una de las principales figuras de la política nacional y el principal articulador de la acción del gobierno.
En los regímenes parlamentaristas, el Jefe de Gobierno suele surgir de la mayoría parlamentaria y mantiene una relación directa con el Poder Legislativo. En los regímenes presidencialistas, como el brasileño, las cámaras del Congreso —Senado Federal y Cámara de Diputados— eligen a sus propios presidentes y dirigentes. Por lo tanto, el poder atribuido al Jefe de Gobierno también varía según el país y su sistema político.
Relación entre Jefes de Estado y de Gobierno – y Algunas Críticas
Muchos factores determinan la relación entre el Jefe de Estado y el Jefe de Gobierno de un país. En momentos de crisis económica y política, las tensiones entre estos representantes pueden intensificarse y ciertas tradiciones institucionales pueden ponerse a prueba. Por ejemplo, aunque un Jefe de Estado tenga la prerrogativa de vetar proyectos aprobados por el Legislativo, tradicionalmente puede ejercer esta atribución con distintos grados de intervención, dependiendo del sistema político. Sin embargo, en contextos de una grave crisis económica, estas prácticas pueden modificarse y las tensiones pueden aumentar. Por otro lado, otros acontecimientos pueden acercar los intereses de ambos cargos, como logros internacionales, situaciones de riesgo externo extremo o catástrofes.
Todo sistema político tiene ventajas y desventajas, beneficios y limitaciones, y es muy difícil colocarlos en una escala de valor. Tanto Inglaterra como Estados Unidos son países democráticos y utilizan formas diferentes de organizar las funciones de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. Aun así, existen críticas dirigidas a ambos modelos.
En un pasaje del artículo “Beyond Our Borders: Do We Need a President and a King?”, los autores señalan que algunos estudiosos del sistema político estadounidense sostienen que reunir ambos cargos concentra demasiadas funciones en una sola persona y que algunas tareas menos pragmáticas y más simbólicas, como asistir a eventos deportivos, pueden desviar la atención de asuntos considerados más prioritarios para el gobierno. Otra perspectiva sostiene que la combinación de estas funciones simbólicas y ejecutivas aumenta la exposición del presidente, lo que puede favorecer la interlocución con la población y contribuir a la formulación de nuevas políticas públicas.
Conclusión
Los Jefes de Estado y los Jefes de Gobierno se presentan de distintas maneras alrededor del mundo, dependiendo de diversos factores, como el sistema político, la cultura política del país, la Constitución y su historia. Los cargos pueden estar completamente unidos y concentrados en una sola persona —como ocurre en sistemas presidencialistas, entre ellos el brasileño y el estadounidense—, pueden estar estrechamente relacionados —como en sistemas semipresidencialistas, como el francés— o pueden estar claramente separados —como ocurre en sistemas parlamentaristas como el británico—.
Los Jefes de Estado suelen concentrar principalmente funciones ceremoniales, representativas e institucionales y actuar como representantes de sus países en el exterior, mientras que los Jefes de Gobierno lideran la conducción cotidiana del Poder Ejecutivo y desempeñan un papel central en la formulación e implementación de políticas públicas y en la relación con el Poder Legislativo.
Referencias
SuperAbril; BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola & PASQUINO, Gianfrano. “Dicionário de Política”. Brasília, Editora Universidade de Brasília, segunda edição (1986); Schmidt, Steffen; Shelley, Mack; Bardes, Barbara (2008). “Beyond Our Borders: Do We Need a President and a King?” American Government and Politics Today, 2009–2010 Edition (14th ed.)